什么是首长审批

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一、单式预算和复式预算

（一）单式预算

单式预算是传统的预算组织形式，它是在预算年度内将全部的预算收入和支出汇列于单一的预算收支表格内，而不区分各类预算收支的经济性质。

在20世纪30年代以前，世界各国所普遍采用的是单式预算组织形式。当时西方各国信奉的是古典经济学派的经济理论。人们反对政府干预经济，主张缩小政府职能，压缩政府开支，在财政上提倡预算收支平衡，反对财政赤字。这在当时的历史条件下，单式预算组织形式对监督政府预算行为和控制收支规模，维持预算收支平衡起到了重要作用。

单式预算的优点是综合性强、结构简单、便于操作。它把全部的预算收支汇集到一个预算收支平衡表中，明确地、完整地反映财政收支活动的全貌。所以便于立法机构的审议和社会公众监督。但是，单式预算也存在着明显的缺点：（1）没有按经济性质的不同区分预算收支，因此就不能反映各项收支之间的对应关系，不利于经济分析和宏观经济调控。（2）各项收入加总和各项支出加总，然后进行总量平衡，看不出预算赤字是发生在哪个方面，容易掩盖了预算赤字的真实状况。（3）经常性收支和债务性收支混在一起，容易造成经常性支出和建设性支出的相互挤占，不利于考核预算资金的使用效益。正因为单式预算对应性弱、透明度低，不利于政府进行有选择的宏观经济调控和不利于经济效率分析这些缺点的存在，所以，不少的国家放弃了这一预算组织形式，转而采用了复式预算，或者对单式预算进行了改进。

（二）复式预算

1．复式预算的概念

复式预算是在预算年度内，把全部的预算收支按其经济性质的不同，分别汇编于两个或两个以上的预算。世界各国通常的做法是分为经常性预算和资本性预算。这里应该注意的是，各国复式预算的具体结构各有差异，各个分预算的称谓也不相同，即使是采用两式结构的复式预算，有的是截然分开，也有的是交叉使用。

2．复式预算的优缺点

复式预算相比于单式预算明显地存在着一些优点：(1)对应性强。在同一个预算年度内，把所有的预算收支按其不同的经济性质、不同的来源和用途，分别汇编于不同的收支对照表中，以特定的收入用于特定的支出，使收支之间保持稳定的对应关系。(2)透明度高。复式预算的各个分预算之间是相对独立的，一般不能相互混淆，资金不能相互挤占，自成一体，自求平衡。各分预算的年终结余或赤字明确，增强了预算的透明度，其结转要经过一定的规程，共同构成一个完整的预算体系。(3)预算结构清晰，便于分类管理和控制。复式预算把预算收支按经济性质划分得具体、明确，这便于政府采取各种不同的预算政策，加强对各类预算收支的分类管理，有利于控制预算资金的流向和流量，也有利于对经常性支出不合理增长的制约和对资本性支出的“成本—效益”分析。

但是，复式预算也有一些缺点。这主要表现在复式预算的各分预算之间的划分标准上难以掌握。实行复式预算要求，对每项预算收支必须进行定性分类，以便于分别列入不同的分预算之中。这无论在预算管理，还是在技术处理上，都是有高标准要求的。从我国近十年的实践看，尚属一个难点。此外，复式预算自身对资本预算的规模没有量的限制，而资本预算有相当一部分资金是来源于借债。如果借口投资需要而大量举债，资本预算必然膨胀，容易造成国债规模失控。

3．我国复式预算制度的实行情况及其改进

长期以来，我国一直是采用单式预算组织形式。但自改革开放之后，随着我国市场经济的发展，国民经济的分配格局发生了巨大变化，国家财政也日益壮大起来。同时，国家对经济管理和财政管理提出了更高的要求。为了适应这种发展变化的要求，1991年国务院颁布了《国家预算管理条例》，规定从1992年起国家预算按复式预算编制。于是，财政部在1992年对我国的国家预算、中央预算和部分省市预算开始试编。1994年我国出台的《预算法》中规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定。”这就是说，我国从1995年开始，各级政府都要编制复式预算。虽然我国实行复式预算制的实施步骤相当缓慢，但从试行，到立法，再到全面推开，这本身就是预算管理和管理思想上的一种进步。目前，我国所采用的复式预算结构是两式结构：经常性预算和建设性预算。经常性预算收入是国家以社会管理者的身份取得的各项税收收入和其他一般性收入；经常性预算支出是国家用于维持政务活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项事业、以及用于人民生活和社会保障等方面的开支。建设性预算收入是经常性预算结余、专项建设性收入；建设性支出是指国家预算中各项经济建设活动的支出。

我国实行复式预算有重要的意义和作用，主要表现在实行复式预算有利于健全财政职能，能够提高财政分配的透明度和强化预算约束机制，提高预算管理水平，对其他各项财经改革起到积极的推动作用。但是，我国现行复式预算制度在实行中还存在一些问题，主要表现在：(1)目前所实行的复式预算结构比较粗略，还不适应进一步加强财政预算管理的要求。(2)有些政府收支活动尚未反映在复式预算中，如各种专项基金。(3)不能有效控制债务规模。在建设性预算中，建设性支出基本上都是通过举债来弥补，而建设性支出需求是无限的，这样债务规模不好控制。(4)目前的复式预算分类方法不够明了，难以考察其经济效益，还不适应市场经济的要求。

有鉴于此，我国财政理论界和实践界就现行复式预算提出了许多改进方案或完善我国现行复式预算的基本思路。中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算。”还有的主张，根据我国社会主义市场经济的建设进程和我国的财税体制已经进行了重大改革的情况，参照其他国家的做法，结合政府预算收支分类的改革，在现有复式预算的基础上进行完善。其基本思路是：(1)仍然是两式结构，但把原来的建设性预算改称为资本性预算，即经常性预算和资本性预算。(2)经常性预算收入主要包括税收收入与非税收入。税收收入与原来的内容没有多大变化。非税收入主要包括行政性收费、专项收入、地方上解收入、其他收入。将地方上解收入不再单独作为一个层次反映。地方的上解上级支出作为地方上解收入的负项反映。经常性支出主要包括十个部分：即国防支出、行政管理支出、事业发展支出、社会保障支出、对外援助支出、专项支出、付息支出、其他支出、预备费、补助地方支出。(3)资本性预算收入主要包括三部分：即经常性预算结余、资本性收入（即非税收入中的基金收入、国有资产收益等）、债务收入。资本性支出主要包括两部分：即经济建设支出和环境保护支出。(4)经常性预算不能出现赤字。为了控制债务规模，在资本性预算下列出债务收入的依存度和债务规模占GDP的比重两个指标。

二、增量预算和零基预算

（一）增量预算

从内容和计量上的差别作为依据来划分，政府预算可分为增量预算和零基预算。增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新财政年度的经济发展情况和财政经济政策要求，加以计算和调整后而形成的预算。它与零基预算是对应的。事实上，零基预算通常只用于具体收支项目，还未成为一种确定的编制政府预算的一般方法。从世界各国的预算实践中看，无论是单式预算还是复式预算，主要仍采用增量预算法。至于其他各种类型的预算，有些是属于政府预算政策或管理方式方面的代名词，如国民经济预算、充分就业预算、通货膨胀预算、财政风险预算等；有些是某项或多项财政收支指标的测定方法，或预算执行情况的考核方法，如中长期预算、项目预算、行动预算、绩效预算等。我国的政府预算无论是单式预算还是复式预算，也主要是采用增量预算。同时在现阶段某些具体项目计划上也采用零基预算方法，并且其使用范围有进一步扩大的趋势。这与我国改革开放以来，合理地吸收和借鉴西方发达国家先进的预算形式和管理方法有关。

（二）零基预算

1．零基预算的基本概念

零基预算是指在编制年度预算时，不依以往年度的预算收支量为基础，对每个部门的工作计划进行全面地重新审核和测算，来确定各部门所需资金而形成的预算。理解这一概念要把握三点：（1）简单地说，零基预算就是在编制预算时一切从零开始。（2）严格地说，是指在编制年度预算时，对每个部门的工作计划进行全面审核，然后再确定各部门的资金量。也就是说，不仅对年度内新增任务进行审核，而且要对以前年度确定的项目进行审核。（3）在评估过程中，有的项目可能是一切从零开始；但大多数情况是对原方案做一些修订。

2．预算的基本要素

零基预算有三个基本要素，即决策单位、一揽子决策和排序。这是编制零基预算过程中的关键步骤。（1）决策单位。这是零基预算的基本单位，也是基本预算单位。在采用零基预算法编制预算时，可以用一个项目作为一个决策单位，也可用一个部门的一个机构作为决策单位。例如，在核定某个部门预算时，该部门所属单位就可以作为基本的决策单位。（2）一揽子决策。在确定了决策单位之后，每一个决策单位的负责人都要对他所负责的活动进行分析，考虑提供不同服务水平的影响，以及不同服务水平所需要的经费，将上述活动汇集成文字资料就是一揽子决策。决策单位的负责人应该针对所负责的任务，根据经费开支的不同，为决策者提供几个不同的方案，并指出这几个方案的服务水平。（3）排序。排序是在制定出一揽子决策方案以后，决策单位根据本部门或机构的职责，将对本部门影响最大的方案，按从大到小的顺序排列，呈送给决策单位的管理层。各决策单位的管理者对每一个由决策单位负责人呈送上来的一揽子决策赋予相应的价值，编制“排序表”，标明每一决策所需人力和资金。

3．零基预算的国际经验及其对我们的启示

零基预算起源于美国，在国际上有重要的影响。1979年卡特出任美国总统，联邦政府决定全面采用零基预算法编制预算。卡特政府宣称，编制预算将不仅集中于新的计划，而且对正在进行计划的所有预算申请，也都将从零加以审核。不必需和过时的活动将被结束，资金将重新调拨给重要计划。许多州政府纷纷效法。到1982年大约有18个州采用了零基预算编制法。此后，世界上其他一些国家也陆续采用了这一预算编制方法。但是，由于零基预算编制要从基层单位做起，需要层层按照零基预算的原则进行审核，工作量大，并需要强有力的信息数据支持，因此，操作上遇到了很多困难。里根上台以后，认为零基预算是降低费用的有效手段，因此，在做了一些修改之后，继续实行了零基预算编制法。出于政治上的考虑，里根撇弃了与卡特总统有联系的零基预算这个名称。在此之后，从表面上看，零基预算编制法似乎在美国被放弃。但实际上，很多部门，无论是政府部门还是私营部门，仍然在运用零基预算编制法的一些具体做法。他们放弃的是一些繁琐的程序和名称。可见，零基预算是政府公共支出发展进程中的一个重要阶段。

美国零基预算的实践，对我们提供了许多重要启示：（1）零基预算是一个庞大的理论体系，但完全严格地按照这个理论体系去付诸于实践，其信息量要求太高，工作量太大，难以操作。即使在国外也没有完全按照设计者的要求去做。所以我国应该结合国情，借鉴其合理内核，运用于我国的政府预算管理之中。（2）我国的预算改革，要注意“目标、有效性和效率”三位一体的原则。20世纪70年代以来，市场经济国家的政府支出规模明显增大，比20世纪初年预算支出占GDP的比重提高了一倍。因此各国都期望把政府公共支出控制在合理的规模以内。我国自然也不例外。零基预算的理论要求和实践证明，这三条准则在政府支出管理中是相辅相成、不可分割的。我国的预算改革应该体现出这三条原则的一致性。（3）零基预算是方法，不是目的。它自身存在一些过于繁琐的弊端，但它的理财思想和某些具体做法颇有先进之处。我们可以与其他预算编制办法并用，取其长，补其短。

第三节 政府预算的编制、执行与决算

一、政府预算的编制

（一）政府预算编制前的准备工作

1．修订政府预算收支科目和预算表格

政府预算收支科目是政府预算收支的总分类及明细分类。它系统地反映政府预算收入来源和预算支出方向，是编制预算、办理缴款、拨款、进行会计核算、财务分析、财政统计等的核算工具。政府预算科目由收入科目和支出科目组成。

目前，我国的政府预算收入科目包括：一般预算收入科目、基金预算收入科目、债务预算收入科目，分为“类”、“款”、“项”、“目”四级。政府预算支出科目与上述分别对应，但分为五级科目，即“类”、“款”、“项”、“目”、“节”。这些不同级别科目之间的关系是：前者是后者的概括和汇总；后者是前者的具体化和补充。为了正确反映政府预算收支的内容，适应预算管理的要求，每年在编制政府预算之前，都必须根据财政经济发展变化的情况，对政府预算收支科目进行修订。

预算表格是预算收支指标体系的表现形式。将预算收支数字、相关资料和计算依据等，科学地安排在表格中，就可以清楚地反映出预算的全部内容。由于财政预算管理制度的变化，各个财政年度的预算表格有所不同。在一般情况下，由财政部在上年预算表格的基础上，对预算年度所适用的预算表格进行修订。为了便于我国政府预算的汇总，省级政府总预算表格和财务收支计划，必须由财政部统一制定；省级以下的各级政府总预算、单位预算表格，要在保证中央总体要求的前提下，由省级财政部门根据各自的具体情况自行拟定。

2．对本年度预算执行情况的预计和分析

各级政府在编制下年度预算之前，要对本年度预算执行情况进行预计和分析。根据当年预算收支的实际执行情况，结合财政经济发展趋势，参照历年的预算收支规律，预计后几个月的预算收支完成情况，汇总为本年度的预算收支预计数，作为编制下年度预算的重要参考。

对本年度预算执行情况的预计和分析，是确定下年度预算收支指标的基础。因此，为了使预算收支预计数符合实际，在对本年度执行情况的预计和分析时，要着重于以下三个方面：（1）分析本年度预算实际执行数是否做到应收尽收，有无虚收现象；支出是否有超支，或应支未支现象。（2）分析本年度的后几个月，有无新的、重大的财经政策出台和其他影响预算收支变化的因素，如工资、价格、税率、社会保障等方面。（3）分析检查年初安排的各项增收节支措施的落实情况，取得的实际效果如何。这里应该注意的是，在我国预算改革中，有的地方可能采取标准预算周期制，会有专门编制预算的机构。上述这种分析会有所变化。但基本思路仍有参考价值。

3．定计划年度预算收支指标

在对本年度预算收支执行情况进行预计和分析的基础上，财政部要根据国家的方针政策和财政经济发展状况，拟定计划年度政府预算收支控制指标。这对中央本级来说，是收支控制指标；对地方来说，则是指导性地方预算收支任务。这种控制指标经国务院审定后下达，作为各地方、各部门编制年度预算的依据。

预算年度收支控制指标基本上规定了预算收支规模和增减变动，它是中央财政和地方财政之间预算年度资金分配的初步框架。我国目前的这种做法，有利于政府预算编制工作的顺利进行，有利于协调国民经济各部门之间资金分配的比例关系，有利于协调中央和各地方之间的财政分配关系，以解决地区之间的平衡问题。在各级政府预算的编制之前，做好这项准备工作十分重要。它一方面要体现国家的方针政策，所以要本着实事求是的科学态度；另一方面这是一项政策性强、业务水平要求很高的工作，所以要运用可靠的数据反复测算，尽力达到预算收支控制指标的准确性。

4．颁发编制政府预算草案的指示、规定

为了使各级政府预算的编制符合国家的方针政策以及国民经济和社会发展计划的要求，保证政府预算编制的统一性、完整性和准确性，每年在政府预算编制之前，财政部还要对预算编制工作进行具体部署。财政部根据国务院关于编制预算草案的指示精神，拟定关于编制预算草案的具体规定，提出有关预算收支划分、预算管理方面的具体要求，供各地方、各部门编制预算草案时参照执行。这些指示和规定具有很强的可操作性，不能含混不清。

（二）政府预算的编制程序

现代政府预算的编制程序一般是要经过政府行政部门编制草案、政府财政部门汇总审核、政府首长审核批准、议会审核这么四个大的阶段。我国政府预算的编制之前做好上述准备之后，就进入预算编制阶段。在政府预算的编制中，应遵循及时性原则、平衡性原则、真实性原则和合理性原则。这是基本要求，并不排除在某些预算年度因国家整体利益的需要而出现不平衡的现象。我国政府预算的编制程序与其他国家的一般程序基本一致。但我国具体实行的是“两上两下”的程序。

“一上”是指，基层预算单位编制本单位在预算年度的收支建议数，上报上级部门。上级部门根据国务院关于编制预算的指示和财政部下达的编制预算的具体要求，结合国家社会经济发展情况和本部门的具体情况，提出本部门预算年度的收支建议数，上报财政部门。

“一下”是指，财政部门根据政策要求和工作任务，认真审核各主管部门上报来的预算收支建议数，再根据征收部门报来的财政收入测算数，审核汇总成年度预算收支草案报政府批准。财政部门将政府批准的预算控制数下达到各主管部门，再层层下达到各基层预算单位。

“二上”是指，各主管部门按照下达的预算控制数，根据情况下达到所属下级预算单位和落实到具体项目，按照财政部门的要求编制本单位预算草案，由主管部门汇编成本部门的部门预算草案上报财政部门。

“二下”是指，财政部门收到各主管部门报来的预算草案后，进行审核汇总，形成本级政府总预算草案，报同级人民政府。政府批准之后，向人民代表大会提交政府预算草案。人民代表大会审议批准政府预算草案后，即成为具有法律效力的政府预算。财政部门在规定时间内批复部门预算，主管部门接到财政部门批复的预算后，再在规定时间内批复所属单位预算。

我国实行部门预算改革后，“两上两下”的编报办法不变。

（三）收入预算和支出预算的内容和测算规定

我国各级政府预算、部门预算和单位预算的收支测算，一般是根据历年收支情况和下一年度增减变动因素进行。以部门预算为例，它包括一般预算和基金预算。

1．收入预算的内容和测算规定

（1）一般预算收入主要包括上年结转、财政拨款、行政事业单位预算外资金、上级补助收入、事业收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、其他收入、用事业基金弥补收支差额等。（2）基金预算收入主要是国家规定的纳入预算管理的各项基金。基金收入的测算，首先要确定本部门纳入预算管理的基金项目，然后确定影响各基金项目的收入因素。在此基础上确定部门基金预算收入的总额。上述这两部分收入，分别列入不同的收入预算表中。

2．支出预算的内容和测算规定

（1）一般预算支出主要分为两部分，即行政事业支出、生产建设和事业发展支出。行政事业支出这一部分，主要包括行政事业性支出、上缴上级支出、事业单位经营支出、对附属单位补助支出。生产建设和事业发展支出这一部分，主要包括基本建设支出、其他生产建设性支出、事业发展支出三部分。（2）基金预算支出主要是国家规定的纳入预算管理的各项基金支出。部门预算基金支出的测算首先要确定本部门纳入预算管理的基金项目，然后确定上年基金结余，再考虑各项基金支出的具体需要。部门预算收支测算完成之后，要按照规定填列相应表格，编写预算说明，报送财政部门。

（四）政府预算的审批

1．财政部门的审核阶段。财政部门对各主管部门报来的预算进行认真审核，其审核的主要内容是：年度预算收支是否有赤字、运用预算科目是否正确、预算收支测算是否准确、预算外收支是否平衡、与财政部门下达的预算支出控制指标是否一致、是否按规定编写预算说明。

2．政府首长的审核阶段。各主管部门的预算编报完成并经财政部门审核之后，财政部门应将汇总的部门预算，连同各部门报来的部门预算，送政府首长审批。经行政首长批准之后，送人民代表大会初审。

3．人民代表大会审核阶段。人民代表大会对政府预算的审核主要分为两个阶段：第一是初审阶段。财政部门根据行政首长的指示，将政府预算草案报人民代表大会财经委员会进行初步审核。其审核的主要内容是：各项收支安排是否符合法律、法规的规定；预算收支规模是否与国民经济和社会发展计划一致；国债规模是否合适等方面。财政部门根据人民代表大会财经委员会的意见修改后，报送行政首长批准。第二是审议阶段。财政部门正式代表政府向人民代表大会提交预算草案。人民代表就政府预算和部门预算进行审议，最后通过预算草案。

4．政府预算批复阶段。财政部门根据人民代表大会批准的预算，在规定的时间内批复部门预算。《预算法实施条例》规定，财政部要在人民代表大会通过预算后的30天内批复中央部门预算；主管部门接到财政部门批复的部门预算后的15天内，批复所属单位预算。

二、政府预算的执行

政府预算经过批准之后，就进入预算执行阶段。正确组织预算执行工作是实现政府预算收支任务的核心工作，是预算管理的重要组成部分。它不仅关系到国家方针政策的贯彻执行以及国民经济和社会发展计划的全面实现；而且，这是一项经常的、细致的、艰苦复杂的系统工程。我国《预算法》规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。

（一）预算收入的执行

积极正确地组织预算收入是全面实现政府预算的基础，是完成各项支出资金需要的保证。我国预算收入的执行是由财政部门统一负责组织，并按各项预算收入的性质和征收方法，分别由财政机关、税务机关、海关负责征收和管理。国家金库负责预算收入资金的收纳和保管。

组织预算收入的执行，重点是做好以下几方面的工作：(1)根据组织预算收入的需要，制定相关政策和各种制度，研究和制定组织收入的方法，以节约征收经费，提高征收效率。(2)根据预算收入任务和收入计划，帮助和督促各经管收入的部门、纳税义务人和缴款人努力完成预算收入任务，把一切应缴收入及时地、足额地缴入国库，保证政府预算收入随着经济的发展而增加。同时，要防止单纯地为完成预算收入任务而形成“虚收”。(3)经常检查预算收入执行情况，分析国家法规、政策，以及国家政治经济情况的发展变化对预算收入的影响，及时解决预算执行中的矛盾和问题，提出加强预算管理、增加收入、改进工作的措施和建议。(4)加强征收机关和相关部门的分工协作，建立收入直达国库制度和信息共享制度。坚决纠正预算收入征管中的一些违法乱纪行为，维护国家预算收入的完整性。

（二）预算支出的执行

预算支出执行是在国家统一领导、统一计划下，由各支出机关具体负责执行。财政部门在组织预算支出执行中处于主导地位。做好预算支出的执行工作应着重于以下几个方面：(1)按照公共财政的要求和组织预算支出执行的需要，制定国家预算支出的政策和法规，制定预算支出管理的各种制度和办法。(2)根据部门预算制定年度、季度、月度用款计划，准确掌握国库库款情况。按照集中支付制度的规定，适时地、正确地把预算资金拨付到用款单位。(3)建立经济责任制，明确各预算部门和单位的责任，确保预算资金高效和节约使用。(4)在保证重点支出需要的基础上，根据国库存款的余额，积极稳妥地推进国库资金的资本营运，实现预算收支的动态平衡。(5)依法安排预算周转金，解决季节性资金收支进度不均衡的矛盾，做好资金调度平衡。

（三）预算执行中的调整

在政府预算执行中，由于国际、国内政治经济形势总是在不断地发展变化，往往会出现一些意想不到的事件会影响到原政府预算的执行。这就有必要进行预算调整，根据新的情况组织新的预算平衡。所以，预算调整是在预算执行过程中，通过改变预算收入来源和支出用途，以及预算收支规模，组织新的预算平衡的方法。预算调整一般有两种情况：一种是全局调整；一种是局部调整。全局调整并不经常发生，只是在某些特殊情况下，国家对年度国民经济和社会发展计划作出重大调整时，国家预算才进行全面调整。这实际上等于重新编制一次国家预算。预算的局部调整则是经常发生的事情。局部调整有以下几种情况：(1)动用预备费；(2)预算的追加追减；(3)科目流用；(4)预算划转。

（四）预算执行情况的分析

国家预算执行情况是国家政治经济生活的综合反映。对此作出科学地分析，可以及时掌握经济发展和政策的贯彻情况。研究预算执行中的问题和各种有利、不利因素，可以总结经验教训，及时地采取相应措施，以保证国家预算收支任务的圆满实现。做好预算执行情况分析，必须建立健全预算执行信息反馈系统，进一步完善预算会计报表和相应的财务报表、税收报表、金?/div>