提前收回国有土地，政府应当怎样补偿土地使用人的损失。

一、政府提前收回国有土地使用权的法律依据

1、《物权法》第148条：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

2、《土地管理法》第58条第1款：有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（1）为公共利益需要使用土地的；

（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

……

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

3、《城市房地产管理法》第20条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

根据以上法律规定，国家政府部门可以根据公共利益的需要提前收回国有土地使用权，而无须征得国有土地使用权人的同意，但是至于何为公共利益的需要，并没有
统一的界定，政府往往对此有很大的解释权，特别是现在国家在推进城镇化的建设中，收回国有土地使用权是旧城改造及城镇化的重要一环，在旧城改造中，既有公
共利益的需要，也有商业开发的需要，所以有时很难界定政府的收回行为是否符合公共利益的需要。

二、政府提前收回国有土地使用权补偿的法律规定

目前，我国对提前收回国有土地使用权的补偿还没有统一的规定，没有对国有土地使用权的征收建立单独的补偿制度，下面先分析各个法律的不同规定：

（1）《物权法》规定的补偿制度

根据《物权法》第148条的规定，收回国有土地使用权的补偿，分为两部分，一是该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，二是退还相应的出让金。

（2）《土地管理法》规定的补偿制度

《土地管理法》第58条规定的补偿制度更为模糊，只是简单的规定对土地使用权人应当给予“适当”补偿，未对补偿办法和补偿的具体标准作出规定，何为“适当”没有判断的标准。

（3）《城市房地产管理法》规定的补偿制度

《城市房地产管理法》第20条规定，根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。这个补偿制度带有一定的市场价值的含义，即如
何判断“实际年限和开发土地的实际情况”的价值呢？只有对土地的实际年限和开发土地的实际情况进行价值评估，这种价值评估必然体现土地市场的价值；

但是这个规定仍然是简陋的，如何对“实际年限和开发土地的实际情况”进行价值评估，并没有明确的规定，也没有程序上的任何规定。

（4）《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿制度

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定，对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

虽然从表面意义上理解，这里规定的只是对征收国有土地上的房屋价值的补偿，但是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条的规定：房屋被依法征收的，
国有土地使用权同时收回。对国有土地上的房屋价值进行补偿后，国有土地使用权是无偿收回的，对征收房屋价值的补偿就包含了土地使用权的补偿，土地使用权的
价值应包含在房屋的价值之中。

根据以上对各个法律规定的分析，对于提前收回国有土地使用权的补偿，虽然法律规定不统一，相互之间不衔接，但是从整体上看，我国对收回国有土地使用权的补
偿建立的基本制度是“房地一体”的补偿制度，即通过对土地上的房屋及不动产进行补偿的形式对收回的国有土地和征收的房屋进行一体化补偿，房屋及不动产的补
偿价值中包含了国有土地使用权的补偿价值。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿制度延续了《物权法》的补偿制度，都体现为对国有土地上的房屋及不动产的补偿形式，只不过《物权法》还规定了退还
相应出让金的规定；《城市房地产管理法》中的“土地开发的实际情况”也可以理解为土地上房屋及不动产的建设情况，与对土地上的房屋及不动产进行补偿的规定
也基本一致，只是《城市房地产管理法》还考虑了土地的使用年限，土地使用年限的价值实际体现为土地的市场价值，在评估土地上的房屋价值时可以考虑进去。

因而，我们国家并没有建立对收回国有土地使用权单独的补偿标准和办法，而是采取对国有土地上的房屋及不动产价值进行补偿的基本形式实现对土地和房屋的一体化补偿。

三、对国有土地上的房屋和土地使用权的补偿价值应为市场价值

根据对相关法律和政策的分析，我认为政府提前收回国有土地使用权的补偿，包括对土地上的房屋和土地使用权价值的补偿，而且房屋的价值和土地使用权的价值均应为市场价值，具体阐述如下：

（1）《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿包含对房屋价值和土地使用权价值的补偿，而且均为市场价值

第19条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

《国有土地上房屋征收评估办法》对“被征收房屋价值”进行了解释，第11条规定：“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。”
首先，被征收房屋的价值包括两部分，一是被征收房屋的价值；二是被征收房屋占用范围内的土地使用权的价值；

其次，被征收房屋的价值及其占用范围内的土地使用权的价值均为市场价值，即“在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额”。

最后，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，强调不得低于市场价格。房屋的价值更多的体现是土地的价值，如果土地价值不按市场价值确定的话，整个房产的价值无法表现为市场价值，更不能保证不低于类似房地产的市场价格。

因而，收回国有土地使用权，应该根据其市场价值进行补偿，这是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的基本补偿原则。

根据《国有土地出让转让条例》的规定，划拨土地使用权的收回，土地不予补偿；出让土地的提前收回，土地使用权按土地的剩余使用年限进行补偿。