住建部严管城市更新大拆大建，最多拆20%！业内：旧改将现变局

2025-03-14 12:22:07

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8月10日，住建部发布通知，就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）公开征求意见，征求意见截止时间是8月20日。

意见稿提出，严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，确保住房租赁市场供需平稳。同时，强调保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延续城市特色风貌。

对此，业内人士认为，意见稿的目的是要规范城市更新行为，避免大拆大建带来新的城市问题。这也意味着旧改终于告别了急风暴雨般的大拆大建，走向和风细雨般的城市更新。可以预见，在意见稿的指引下，未来将实行以城市居民的真正需求为导向的城市更新模式。

8月10日，住建部开始就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》公开征求意见。图片来源/住建部官网

“限拆令”防止城市更新变形走样

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。自2021年以来，各地进入城市更新的快速发展期。

但是，城市更新行动在推进过程中，出现了继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的倾向，有些地方随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本，产生新的城市问题。

为此，住建部提出转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能。

意见稿提出，除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑；此外，严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。

对此，相关研究院智库中心研究总监严跃进认为，这是一剂“限拆令”。过去一些城市在城市更新中出现了激进和急功近利的做法，违背了城市更新的规律，引起了很多问题，包括导致租赁房源不足和租金上涨等现象，此次“限拆令”比较务实。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，意见稿的核心内容是彻底告别大拆大建，转向保留—利用—提升为主。这也意味着旧改终于告别了急风暴雨般的大拆大建，走向和风细雨般的城市更新。

李宇嘉还表示，城市告别大拆大建，本质上也是告别房地产依赖，夯实“房住不炒”，此后，因拆迁导致的被动式住房需求爆棚，以及规划概念和炒作导致的房价租金上涨，也就不存在了。

房租年涨幅不超5%，保障新市民、低收入者租住需求

值得关注的是，此次意见稿兼顾到了新市民、低收入群体的租住问题。

意见稿强调，不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难；同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，并明确住房租金年度涨幅不超过5%。

相关研究院高级分析师黄卉认为，当前老城区、城中村占据交通、教育、医疗等资源的优势，并且城中村租金价格较低，住着大量的新市民、低收入困难群体。短期内大规模拆建会带来租赁房源的下降，导致整个市场的房源供给承压，增加租客的租住成本。而意见稿的这一提法有利于缓解阶段性租赁房源供需不平衡问题，平抑租金价格水平，保障新市民、低收入困难群众等的租住需求。

意见稿强调，不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，并明确住房租金年度涨幅不超过5%。资料图片

此外，意见稿提出，不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系；要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

意见稿还强调，不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑，同时保持老城格局尺度，不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。另外，要延续城市特色风貌，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象。

“这是以城市居民居住为导向升级的城市更新模式。”黄卉认为，城市更新的目的是优化城市功能、改造建筑物、保护历史文化，最终提升城市居民的生活环境，而传统的大规模拆建行为则可能会破坏城市独特的风貌，打破居民原有的生活状态，带来居住成本的升高。

愿景集团城区更新事业部总经理刘楚表示，从目前来看，意见稿既是对中央战略决策的进一步深化、实化和细化，也是坚持问题导向、针对城市更新实践中大拆大建等变形走样问题提出的底线要求。意见稿通过严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，以及保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌等系统化举措，让城市更新的边界更加清晰、方向更加明确、内容更加聚焦。

城市更新由“开发方式”转向“经营模式”

值得注意的是，意见稿着重强调加强统筹谋划，目的是为了不忽视地方实际和居民意愿，改变此前头痛医头、脚痛医脚，运动式、盲目实施城市更新。与此同时，不沿用过度房地产化的开发建设方式、片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，而是鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。

意见稿还要求，加快补足功能短板，“不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫，不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程和形象工程；以补短板、惠民生为更新重点，聚焦居民急难愁盼的问题诉求。”

对此，刘楚认为，意见稿对政府、金融机构、企业等城市更新主要参与方提出了更高的要求，各方需要围绕提质增效、高质量发展目标，共同打造一个渐进式、运营化、可持续性的城市更新完备体系。政府用好政策指挥棒，有效整合存量资源、规划资源、土地资源、财税资源、市场资源、文化资源等多种资源，完善组织机制和工作流程，指导培育一批规模化城市更新企业，为城市更新提供活力涌流的政策环境及法治保障。

刘楚表示，对于社会资本来说，更为紧迫的是转变发展理念，真正从“赚大钱快钱”向“赚小钱慢钱”转轨，充分发挥企业的创新优势和市场机制优势，围绕资金融通、项目策划、规划设计、建设施工、运营服务等关键环节增强自身核心能力，善于在发展新业态、新场景、新功能中打造“微利可持续”的商业模式，提供一体化推进的“全链条”和“全周期”服务。

李宇嘉认为，在新的城市更新模式下，未来区域开发转向区域运营后，公共服务短板全面补上，旧区避免了衰败，住房功能配套更加齐全，存量住房供应有效提升，将会成为历史文化烙印深厚、功能复合的新区域，这也是未来住房供给侧改革的重要部分。

“相信意见稿推出后，各地城市更新的具体操作有所转变。尤其是大拆大建的模式会得到纠正，有助于后续城市更新行动的规范和健康发展。”严跃进表示。

黄卉也认为，意见稿将优化和完善城市更新的规划和行动，“相信意见稿出台后，各地需要完善城市更新顶层规划，稳步有效推进城市更新工作。升级后的城市更新模式，以城市居民的真正需求为导向，逐步完善城市功能，提升城市人居环境。”

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