土地利用管理

加拿大拥有世界第二大国土面积，与我国国土面积相当。早在20世纪初加拿大就开始了土地利用规划工作。在此方面已经有了比较成熟的经验。

1.土地利用规划的法律法规

加拿大土地利用规划拥有一个比较健全的法律体系。加拿大宪法明确规定了联邦政府、省政府在土地管理方面的职责，各省政府拥有本省的土地管理权，联邦政府在土地规划和管理方面的工作主要局限在人烟稀少的北方地区。因此，在土地管理和规划方面，主要由省、市政府负责，各省制定有自己的立法和纲要性政策，即规划的基本立法权在省政府，地方政府（特别是市、县）是土地利用规划的具体制定和直接执行者。不过市政府也享有一定的立法权，涉及城市规划实施的种种问题由地方法规加以规定。区划法（Zoning By-law）本身就是地方法规的一项重要内容。城市制定地方法规不需省的立法授权。

各省在土地规划立法方面已经系统化，各个省有关规划的立法都有几十项，加上大量的地方法规，对规划和开发建设的各个方面都做出了相当详尽、严密的规定。有些省制定了专门的规划法，以安大略省为例，早在1917年就颁布了《规划和发展法》，但较完善的规划法律是1947年颁布的《规划法》。该法律是由省议会通过的一个授权法。其主要内容是，规定了省政府主管土地资源的部门，授权该部门部长签发省《政策宣言》；规定了省和地方政府的规划管理权限和责任；规定了规划编制的内容和修改的程序等。《规划法》适用于所有的规划事务和所有的规划类机构，是规划工作的法律依据。实际上土地规划涉及许多相关法律，因此除了规划法这一专项性的法律以外，各省还有许多相关法律，如农业法、公路法、文化遗产保护法、废弃物管理法等。如不列颠哥伦比亚省制定土地规划所涉及的相关的法律包括：土地法、土地所有权法、不列颠哥伦比亚省的市政法（The Municipal Act of Province of British Columbia）、森林从业法（Forest Practices Code）（1995）、森林土地储备法（1994）、不列颠哥伦比亚森林恢复法（1994）、不列颠哥伦比亚环境评价法（1994）、水保护法（1995）、土地利用宪章（1993）、渔业保护法（1997）等。其中省的市政法（The Municipal Act of Province of British Columbia）由几十个部分组成，每一个部分实际都是一部法律，第26部分“开发管理”就是关于城市规划的法律。

某一地区的土地规划通常离不开地区的总体规划，以城市土地规划为例，在加拿大，为了保证城市的发展按规划进行，每个城市都有两个文件，一个是城市总体规划，一个是区划法。城市总体规划是个有法律效力的文件，但不是法律。城市总体规划主要考虑两件事情：交通与土地的利用，大的城市可能考虑得多一点。城市总体规划考虑的，主要是宏观问题，如城市是重点发展旅游，还是轻工业。区划法就是把城市总体规划法律化，但它是部地方法律。区划法每段都是法律条文，它分两部分：一是用途，二是建筑。用途把城市每块地的用途都定下来，不列明的不能建设；建筑则规定建筑的规模。例如多伦多市的法定规划（Statutory Plan）中对土地的特定用途作了明确的规定。通过对全市土地用途的设计，将塑造城市及建设成功城市战略与空间实施相结合。规划订出8个指定的土地用途，其中4个土地用途（邻里、住宅大厦、公园和休憩用地及公用设施走廊）覆盖多伦多75%的土地，被列为“保留现状城市面貌”的指定地区，不作太大发展，使之逐渐成为发展稳定的区域。规划未来30年大部分新的发展集中在其他4个指定用途区——混合土地用途区、就业区、重新发展区和机构区，这些地区被列为指定发展地区，覆盖多伦多其余25%的土地，是实现最大社会、环境和经济效益的机遇区。

2.土地规划体系

加拿大是一个联邦制国家，其土地利用规划权主要集中在省以下地方政府，大体分为省级、地区级和市（包括县和乡镇）级规划。

1）省级规划，又称省级政策宣言，以白皮书形式下发。这是一种政策性和战略性文件，主要是划分城市和农村地区的界线，强调保护农业用地，以及提高城市建筑容积率等。如安大略省土地政策宣言主要坚持以下三条原则：①确定一种能够促进经济强劲增长的土地利用模式；②保护自然资源以确保其经济效益和环境效益，其中特别强调1～2类农用地不可用于非农业用途；③通过引导对公共健康和安全有潜在危险的开发项目远离居住区来减少潜在的风险。

2）地区级规划，又称土地利用大纲或者总体规划方案。加拿大的土地利用大纲由地方政府制定，省政府批准。总体规划期限一般为20年（安大略省）。它不是法律，是指导地方政府规划的政策性文件。主要目的是在省级政策宣言的前提下，结合本地的实际情况对辖区内土地的用途进行规划，包括制定《用地分区管理法》；对分成小块出售的成片开发地产进行控制和管理；制定公共建设和基础设施计划。

3）市级规划，又称《土地分区管理法》，由省政府授权市级政府制定。加拿大法律规定，为保护公共利益，每个城市都应以土地的用途和密度去划分市区，制定包括土地分区图和土地功能分区的《土地分区管理法》。例如多伦多市的法定规划共有三册，第一册99页，为规划总纲及8个指定地区土地用途规划；第二及第三册分别包括21个次级规划和228个特定地点和地区政策，这些政策连同分区附例和其他市政府的建议，成为实施规划总纲的工具。与省级政策宣言和地区级土地利用大纲不同，《土地分区管理法》是法律条文，非常详细和具体，具有强制性。主要内容包括：用途、密度、建筑体积等。用途中规定各种“用地类”里可容许的用途，通常包括住宅、商业和工业三大类，大类下面又细分为众多小类，包括密度和建筑体积等。密度中规定了最大地段面积或最小地段面积，单位用地面积上的住户数和居民数。建筑体积包括前、后、侧院的面积和尺寸，建筑高度、建筑密度、容积率等。此外通常根据土地用途、地区特性、地价和公共交通等情况确定相应的停车场。其他规定包括：每户的最小建筑面积数，以保证居住环境的舒畅；搬运货物所需用地数，建议用地最大坡度限制；庭园设计的标准；招牌、广告牌设置地点和设计要求的规定；特别优美景色的视野的保护措施；建筑外部的要求；附加用途的规定（如住宅用地里的家庭手工业等）。

与英国的规划体系不同，加拿大没有详细的城市用地的总体规划和细部规划，而是以土地的用途和密度去划分市区，实行分区管理的办法。《土地分区管理法》的制定是通过地方立法程序，它明确地规定了市区土地容许的使用方式和容量。这些法律执行时强制性很大，弹性很小，有效地控制了土地用途的方向转移。

3.土地规划编制与修改程序

在加拿大规划的相关法律中，对土地规划的编制和修改，有一套严格的程序规定。以安大略省为例，其规划编制的基本程序是：

1）地方政府提出编制规划设想；

2）收集资料编制规划草案；

3）将规划草案向社会各界征求意见；

4）举行听证会，讨论规划；

5）地方政府审定规划；

6）地方政府将审定的规划报上级政府审批；

7）上级政府审批规划并向社会公告。

经批准的规划，若20天内无人提出异议即生效。在此期间如有异议，可向安大略省城乡委员会提出上诉，安大略省城乡委员会的决定为最终裁决，不能上诉。

总体规划和区划法虽然是地方法规或具有法律效力的文件，但它们也是可以修改的。城市总体规划每五年要修订一次，另外还可以不定期修改。差不多每项大的开发都会影响到总体规划和区划法。土地规划修改是非常繁重的事情，所有地方政府每年修改区划法与规划的时间占他们工作时间的50%～60%。

由于安大略省的区划法对土地用途作了严格的规定，凡未列为允许用途的即为禁止。在土地实际开发利用中，如需修改规划和区划法，必须按下列法律程序进行：

1）开发商向市规划处提出修改规划和区划法申请；

2）市规划处征求有关部门意见，部门意见应在30天内返回；

3）市规划处汇总有关部门意见后，提出审查意见交市规划委员会（由市议员、市民代表组成）审查；

4）市规划委员会做出同意、不同意或附加限制条件的同意决定，再提交市议会裁定；

5）开发商如对市议会的裁定不服，可在28天内向安大略省城乡委员会提出上诉，安大略省城乡委员会的判决为最终判决，不能上诉；

6）土地规划的修改会牵涉到许多方的利益，土地规划修改后，如果任何一方不同意，包括和开发没有关系的人，都可以上诉，安大略省城乡委员会的判决为最终判决，不能上诉。

安大略省城乡事务委员会专门负责这方面的上诉事宜。它不是法庭，只管规划的事情。它也不是政府部门，是独立的机构，只向省议会负责。它的决定是最后决定，政府官员不能改变。

4.土地分类标准

为便于土地规划管理，各省根据实际情况将土地分成若干类型。通常分成城市内土地和城市外土地两部分。城市内土地主要根据用途一般分为三大类：住宅、商业和工业。有的城市还分农业、休闲、环境保护用地和混合用途用地等。每一大类下又可以细分为若干小类。如住宅用地可分为平房、连排式住宅、公寓、活动房屋等。商业用地类又可分为普通商业、邻里商业、市中心商业、公路边商业、娱乐商业和购物中心等。在确定土地用途时，一方面要考虑公共利益，同时也要考虑市场供求形势和土地的特性。

城市外土地的分类情况各省不尽相同，安大略省将城市外土地分成8类：①村地，即居住用地；②交通用地，即公路、铁路、机场等；③空地；④自然保护区用地，即各种动植物保护区；⑤基础设施用地；⑥不宜开发土地，如泥石流周围洪水地区；⑦农用地；⑧矿地。

加拿大环境部从1950年开始对全国农业用地进行分类。具体做法是把全国耕地按现有生产能力分为七大类，指标有土层厚度，保湿性及排水性，作物适应范围，有机质含量，土地的限制条件等。第一类：土壤对种植作物没有明显的限制因素，土层厚，保水性好，而无过涝现象，自然肥力好，种植作物无困难，在较好的管理水平下，对粮、菜、油、果等多种作物，可以获得高产。第二类：土壤对种植作物有一些限制因素。土层厚，保水性好，限制条件中等，对种植作物稍有选择性，在较好的管理下，对于一定范围内的作物可以获得中等以上的产量。第三至第七类指标依次递减。

5.土地用途管制

政府在土地管理中有严格的土地用途管制。尽管加拿大是一个国土辽阔的资源大国，但政府对土地实行严格的用途管理制。加拿大政府为了维护公众利益，通过省政府授权地方政府对私人土地的使用发展作出限制。主要通过以下几个方面进行管制。

（1）通过《土地分区管理法》实施用途管制

根据法律，城市按土地的功能和密度进行用途分区，分区的多少和每个区面积的大小，根据城市的具体情况确定。主要是考虑区内各种用地的“相容性”，一般以现状情况或主要的发展形式作为划定区界和制定区内条例的基本依据。

《土地分区管理法》覆盖全市的用地，有时因为没有完善的土地利用大纲作为依据，或对未来的发展形势看不清等其他理由，某些地区设有“待发展区”，对这些地区的用途和密度都有规定，但暂时不发展。通过“土地分区”这种用途管制手段，政府可以限制建筑密度；改善居住环境；协助地方政府设置城市各种公共设施；限制摩天大楼发展；保证防火安全、交通畅通和环境卫生；稳定地价；不使工业和住宅用地混杂等。

（2）通过土地分割控制实行用途管制

地块分割控制是指凡进行成片开发的土地必须遵循下列程序。

1）申请：业主向规划部门递交地块分割图。

2）传阅：规划部门审查地块分割图是否符合土地利用大纲的要求，如果符合就在不同政府职能部门进行传阅（如渥太华卡尔顿地区共需传阅38个部门）。

3）初批：如果所有部门都同意就批准分块草案，但一般都附有要求修改的条件。

4）满足条件：所有条件都必须得到满足。

5）规划登记满足所有条件后，土地分割图要在规划部门进行登记，成为正式的规划文件。

6）通过地块分块图，政府对成片的发展项目实行用途控制，分块控制一般发生在建成区以外。

（3）通过宗地开发方案控制实施用途管制

对建成区内一些宗地开发项目，要求报交宗地开发方案。通过对宗地开发方案的审查和批准，控制对周围环境影响较大的建筑物的用途、容积、体积和空地，以控制土地的利用。

（4）通过农用地的等级变更限制制度来实施用途管制

加拿大农业用地的土地利用规划上，实行依土地等级高低限制变更制度。1～2类农地不能改变用途；3～4类农地有条件改变用途；5～6类农地可改变用途。

加拿大全国一等农地50%集中在多伦多市方圆50平方公里的范围内，所以农地保护成为多伦多市政府的重要任务。

6.加拿大的规划师制度

加拿大的规划师制度创建于1919年，当时成立了“加拿大城镇规划协会”，以后随着规划工作的深入，规划范围已由原来的城镇规划延伸到覆盖全部城乡土地的土地利用规划，协会的名称也改为“加拿大规划师协会”。目前，该会拥有5000名会员。规划师协会不受助于任何利益团体。其目标是：规范、保护并促进高标准的规划职业道德和规划活动；改进规划方法，提高规划水平；宣传规划理念，让公众关心和参与规划；通过规划改善和提高环境和社区的质量。

为了维护协会的专业技术水平，保障协会目标的实现，凡申请加入协会的人员必须具备以下条件：

一是具有一定的专业基础知识。经协会审查考核后，认定全国若干所大学的相关专业为规划专业。凡进入认定大学规划专业学习的学生，可申请成为学生会员。在完成6年大学或研究生学业，经考试合格后即可申请转为预备会员。

二是要有实际工作经验。协会认为规划是一项实践性很强的工作，在具备了预备规划师资格后，还需有两年以上的实际工作经验，才具备申请正式规划师资格。

三是通过严格的考试。申请人在具备了相应的学历和工作经验后，必须通过严格的考试，才能获得正式规划师资格。考试内容包括理论与实践，涉及规划理论方法、法律、经济、行政事务及综合能力等。