根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称“财金〔2014〕113号文”）第十一条以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“六部门25号文”）第十条规定，《实施方案》是政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）项目应当编制的法律文件之一。由于项目不同，编制《实施方案》应关注的法律问题也不尽相同，因此，本文仅就编制PPP项目《实施方案》所涉及到的具有共性的法律问题，结合本人工作实践归纳并简析如下，以期共同探讨。
一、关于《实施方案》的编制主体与项目实施机构的确定
根据财金〔2014〕113号文第十条、第十一条与第十五[1]规定，《实施方案》应由项目实施机构组织编制。项目实施机构由政府或政府指定的有关职能部门或事业单位担任。同时，政府对于项目实施机构的授权，又是项目采购文件中必备的法律文件之一，因此，政府应根据项目的具体情况，出具授权确定项目实施机构，并明确具体授权范围。
对于基础设施和公用事业特许经营项目，根据六部门25号文第九条与第十四条[2]规定，项目《实施方案》由县级以上政府有关行业主管部门或政府授权部门提出。而项目实施机构则由有关部门或单位担任，由县级以上政府予以授权明确具体授权范围。从措辞看，《实施方案》的提出部门与实施机构不完全一致，但是，可以通过政府授权解决。
另外，根据《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称“发改投资〔2014〕2724号文”）第四条第（二）款[3]规定，《实施方案》也应由项目实施机构组织编制。但是，可以作为项目实施机构的主体则较为宽泛，包括相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，按照地方政府的相关要求确定即可。
二、关于《实施方案》的审批
根据财金〔2014〕113号文第十二条[4]规定，《实施方案》通过财政部门的物有所值和财政承受能力验证的，由项目实施机构报政府审核。但是，对于基础设施和公用事业特许经营项目，根据六部门25号文第八条与第十三条[5]规定，审批程序略加繁琐。具体程序如下：（一）县级以上地方政府建立部门协调机制；（二）项目提出部门依托部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门审查《实施方案》；（三）经审查认为《实施方案》可行的，各部门出具书面审查意见；（四）项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级政府或其授权部门审定。
另外，根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称“国办发〔2015〕42号文”）第（十九）条[6]规定，针对PPP项目要求建立《实施方案》联评联审机制，对《实施方案》中已经明确的内容，项目合同签署后，不再作实质性审查，以简化项目审核流程，减少审批环节。因此，建议针对PPP项目要建立联评联审机制，并将需要相关部门审查批准的事项，尽可能全面地编入《实施方案》中。
三、关于社会资本的限制
根据财金〔2014〕113号文第二条[7]规定，已建立现代企业制度的境内外企业法人均可以作为社会资本，其中不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。其后，对于本级政府所属融资平台公司的此项限制，又通过国办发〔2015〕42号文进行了修改，根据该文件等（十三）条[8]规定，同时具备下述三个条件的，可以作为社会资本参与地方政府和社会资本合作项目:（一）已经建立现代企业制度、实现市场化运营；（二）承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置；（三）明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。而对于本级政府所属控股国有企业，则没有规定可以作为社会资本参与的例外。当然，不属于本级政府所属的控股国有企业，则可以作为社会资本参与本级政府的PPP项目；同样，本级政府所属控股国有企业也可以作为社会资本参与非本级政府的PPP项目。
另外，针对不同的社会资本，应注意如下法律问题:（—）国有企业作为社会资本，应符合《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等国有企业的相关规定；（二）外国企业作为社会资本，应符合《外商投资产业指导目录》规定的外资准入限制以及《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》等相关规定。
四、关于项目公司的总投资与注册资本
1、关于总投资
根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》第二条第二款规定[9]，总投资是指项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体以经批准的动态概算为依据。
2、关于注册资本
注册资本以总投资额为基数予以确定。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》规定，各行业固定资产投资项目的最低资本金（即：注册资本）比例，以总投资额为基数，根据不同的行业，从20%至40%不等。但是，城市地下综合管廊、城市停车场项目以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定的最低资本金比例基础上适当降低。外商投资项目应按照《关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》确定。该资本金对项目公司来说是非债务性资金，社会资本不得让项目公司承担这部分资金的任何利息和债务。
五、关于风险分配基本框架
根据财金〔2014〕113号文第十一条第（二）款[10]规定，项目风险应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府对风险的管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。虽然有该原则性规定，但是，在实际分配风险时，不宜完全遵照。例如，如果设计是由政府负责实施的，则将设计风险分配给社会资本缺乏合理性，此时应综合考虑各方对风险的可控性，合理细化风险予以分配。
六、关于项目运作方式
根据财金〔2014〕113号文第十一条第（三）款[11]规定，项目运作方式主要包括O&M（委托运营）、MC（管理合同）、BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转让-运营-移交）和ROT（改建-运营-移交）等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。尽管上述运作方式没有排除BT方式，且，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称“财预〔2012〕463号文”）第二条[12]也未禁止BT方式，但是，应注意《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（以下简称“财金〔2015〕57号文”）第（六）条[13]规定，如果采用BT方式，财政部将不能将该项目作为示范项目，进而政府无法获得财政部的奖励。实践当中，因为解决存量资产等因素，有可能使一部分PPP项目项下的BOT方式被认定为BT方式。
七、关于交易结构
根据财金〔2014〕113号文第十一条第（四）款[14]规定，交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
1、关于投融资结构
主要应说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。其中，应注意《担保法》第37条及《物权法》第184条中关于学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押的规定。
2、关于回报机制
主要应说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。财金〔2014〕113号文附件2中[15]对于此三种支付方式予以了解释。其中，政府付费主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。同时，根据六部门25号文第二十一条[16]以及国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》第四条第（三）款[17]规定，应注意下述两点：（一）政府不得承诺固定投资回报；对PPP项目的注资、财政补贴等行为必须依法合规；（二）政府不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
3、关于相关配套安排
主要应说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。项目需要捆绑土地时，应注意下述两点：（一）应履行法定的程序，提前与规划、国土资源管理、土地储备、财政等部门沟通进行捆绑土地的筹划。一级土地开发可能涉及征地、拆迁、土地整理、适当的市政配套设施建设，应当根据《土地管理法实施条例》、《土地储备管理办法》等规定实施。二级土地开发涉及商业、商品住宅等经营性用地的土地使用权出让时，应当根据《物权法》[18]、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等规定通过招标、拍卖等公开竞价的方式出让。此等程序繁琐耗时，如果项目施工时间确定的比较紧迫，则难以实现捆绑土地的目的；（二）政府无权向社会资本直接返还土地出让收入。根据《预算法》、《国有土地使用权出让收支管理办法》等规定，土地出让的收入与支出应分别纳入政府性基金收支预算。
八、关于特许经营
不是所有的PPP项目均应当作为特许经营项目实施。根据国办发〔2015〕42号文第（十二）条[19]规定，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域采用PPP模式。对于其中在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照六部门25号文执行。可见，PPP项目不等于特许经营项目。因此，在编制《实施方案》时，应注意确认该项目是否需要实施特许经营。例如，医疗养老机构的PPP项目，《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》[20]中就列举了特许经营、公建民营、民办公助三种政府与社会资本合作的模式。
九、关于项目期限
项目期限主要体现在财金〔2015〕57号文、财金〔2014〕113号文与六部门25号文中。财金〔2015〕57号文第（六）条规定，对于示范项目，项目期限具原则上不低于10年。此规定意味着低于10年的项目，不能作为示范项目。财金〔2014〕113号文规定合同期限如下:
十、关于采购方式选择六部门25号文[21]则规定期限最长不超过30年，应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定。但是，对于投资规模大、回报周期长的项目可以超过30年。关于前述文件中的期限是否包括建设期的问题，有意见认为相关规定中未明确，因此，建设期可以不计入上述期限，也可以计入。但是，财金〔2014〕113号文规定，全生命周期是指项目从设计、融资、建设、运营、维护至终止移交的完整周期，即建设期包括在全生命周期内，故此，前述文件中的期限应当理解为包括建设期。
根据财金〔2014〕113号文第十一条第（七）款[22]规定，项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。例如：社会资本本身具备自行建设的资质，希望项目公司成立后自行建设，在此背景下，可以选择采用招标方式选定社会资本。因为根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第一款第（三）项[23]规定，已经通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设的，可以不进行招标。但是，应注意:(一）该条针对的是特许经营项目，存在非特许经营项目是否可依此自行建设的问题;(二）如果有其他符合条件的社会资本参与投标，真正想参与的社会资本未必一定会中标。另外，即使采用招标以外的竞争性磋商第采购方式选定了社会资本，对于大型基础设施与公用事业项目的建设，在社会资本成立项目公司后，也仍然需要根据《中华人民共和国招标投标法》第三条[24]规定，采用招标方式选定建设主体，因此，真正想自行建设的社会资仍然未必会中标。
另外，对于回报机制采取可行性缺口补助的项目，政府仅提供财政补贴而不参股，是否应当适用《政府采购法》选择采购方式的问题，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条[25]规定，因财政补贴应当作为财政性资金纳入预算管理，对于既使用财政性资金又使用非财政性资金的项目，使用财政性资金采购的部分，适用《政府采购法》；对于财政性资金与非财政性资金无法分割采购的项目，统一适用《政府采购法》。因此，政府参股与否不是认定是否适用《政府采购法》的依据，而由是否使用财政性资金予以认定。
尾注：
[1]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
第十条 县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案。
第十五条 项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
[2]基础设施和公用事业特许经营管理办法
第九条 县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门（以下简称项目提出部门）可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。
第十四条 县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。
[3]国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见
四、建立健全政府和社会资本合作的工作机制
（二）明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
[4]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
第十二条 财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
[5]基础设施和公用事业特许经营管理办法
第八条 县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。
第十三条 项目提出部门依托本级人民政府根据本办法第八条规定建立的部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。
项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。
[6]关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见
（十九）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
[7]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
第二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
[8]关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见
（十三）化解地方政府性债务风险。积极运用转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。
[9]国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知 国发〔1996年〕35号
二、在投资项目的总投资中，除项目法人（依托现有企业的扩建及技术改造项目，现有企业法人即为项目法人）从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。
本通知中作为计算资本金基数的总投资，是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算为依据。
[10]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：
（二）风险分配基本框架。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
[11]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：
（三）项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
[12]财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知
二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为
除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。
［13］财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知
（六）确保上报备选示范项目具备相应基本条件。项目要纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。项目所在行业已印发开展PPP模式相关规定的，要同时满足相关规定。政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。
[14]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：
（四）交易结构。
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。
项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
[15]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
5.使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。
6.可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。
7.政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。
政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。
[16]基础设施和公用事业特许经营管理办法
第二十一条 政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。
[17]国务院关于加强地方政府性债务管理的意见
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